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原標(biāo)題:“一帶一路”是“債務(wù)陷阱外交”?英國智庫發(fā)研究報告駁斥
英國皇家國際問題研究所
編者的話:隨著一批批中外合作項目落地開花,“一帶一路”的成果在不斷增加。但過去幾年,一些別有用心的人士及媒體刻意抹黑“一帶一路”倡議,編造“債務(wù)陷阱外交”等論調(diào),并借西方話語權(quán)持續(xù)炒作。當(dāng)今世界,各國休戚與共,中國提出“一帶一路”是為合作共贏、共同發(fā)展。實際上,只要秉持客觀立場進(jìn)行調(diào)查,就能發(fā)現(xiàn)“債務(wù)陷阱”論完全是無稽之談。近日,英國皇家國際問題研究所發(fā)表題為《破除“債務(wù)陷阱外交”迷思——沿線國家如何影響中國“一帶一路”倡議》的長篇報告,其結(jié)論是:有關(guān)“一帶一路”是“債務(wù)陷阱外交”的說法有誤,相關(guān)項目遵循的是經(jīng)濟學(xué)邏輯,而非地緣政治。本報對該研究報告的主要內(nèi)容進(jìn)行了摘編。
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于2013年提出的“一帶一路”倡議,被廣泛認(rèn)為是一項地緣政治戰(zhàn)略,目的是在歐亞大陸甚至整個世界建立以中國為中心的新秩序。這種典型看法認(rèn)為,“一帶一路”是“中國一項深思熟慮的大戰(zhàn)略”,旨在“重奪在亞洲的地緣政治主導(dǎo)權(quán),挑戰(zhàn)美國主導(dǎo)權(quán)及建立一個以中國為中心的秩序”。
中國抗議說,這類看法歪曲了中方善意的政策。但在西方?jīng)Q策層——尤其是美國,前述觀點仍然不脛而走。事實上,中國常被說成在推行“債務(wù)陷阱外交”:誘使貧窮的發(fā)展中國家同意提供不可持續(xù)的貸款來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而當(dāng)這些國家遇到財政困難時,北京就可以攫取資產(chǎn),從而擴大戰(zhàn)略或軍事影響力。該說法源于2017年新德里一家智庫有關(guān)斯里蘭卡漢班托塔港的評論,后被媒體和全世界的高級政策精英一再重復(fù)。
此類觀點是錯誤的,原因如下:首先,“一帶一路”主要是經(jīng)濟項目;其次,中國的發(fā)展融資體系過于分散,缺乏協(xié)調(diào),無法追求具體的戰(zhàn)略目標(biāo);再次,中國的發(fā)展融資在很大程度上是由接受國推動的,中國不能也沒有單方面決定以“一帶一路”的名義進(jìn)行哪些建設(shè)。發(fā)展中國家政府及相關(guān)的政治和經(jīng)濟利益決定了其國內(nèi)“一帶一路”項目的性質(zhì)?!耙粠б宦贰苯^非按照中國的戰(zhàn)略藍(lán)圖展開,而是通過不同的雙邊互動、零敲碎打地建立起來的。
“一帶一路”的經(jīng)濟驅(qū)動力
解釋“一帶一路”時,強調(diào)地緣政治戰(zhàn)略的說法之所以流行,是因為將該項目視為西方力量衰落和“中國崛起”這一更大敘事的一部分,要比研究更復(fù)雜的經(jīng)濟驅(qū)動因素來得容易。中國政府啟動“一帶一路”的主要目的是通過釋放海外對中國工業(yè)、建筑項目和貸款的需求,幫助解決國內(nèi)的系統(tǒng)性問題。
“一帶一路”基于經(jīng)濟,這體現(xiàn)在管理上。獲批的項目遵循經(jīng)濟學(xué)邏輯,而非地緣政治。相關(guān)的對外投資甚至與北京有些籠統(tǒng)的“一帶一路”政策文件中概述的六條“走廊”不相一致,而是高度集中在東亞和發(fā)達(dá)經(jīng)濟體,且非“一帶一路”項目投資的增速更高。
“一帶一路”的治理
那些堅持從地緣戰(zhàn)略角度看待“一帶一路”的人,可能會承認(rèn)上述經(jīng)濟動機,但他們?nèi)匀环Q中國在利用“經(jīng)濟治國術(shù)”來追求戰(zhàn)略目標(biāo)。然而,如果將“戰(zhàn)略”理解為確定具體的目標(biāo),并有一套如何實現(xiàn)目標(biāo)的策略,有對具體行為者的明確指導(dǎo)及充分的資源投入,那么“一帶一路”顯然不符合這些條件。
中國的發(fā)展融資體系一直是由接受國驅(qū)動的,項目通過外國政府的請求而正式啟動。中國政府經(jīng)常強調(diào)這一點,以區(qū)別于傳統(tǒng)捐助方所提供的發(fā)展援助。相應(yīng)地,我們必須考慮接受方在影響“一帶一路”方面的作用,而這一點在“債務(wù)陷阱外交”論中被忽視了,或者被悄悄地否定了。
即便中國有一個全球互聯(lián)互通的“大計劃”,明確列出了它為推進(jìn)其地緣政治大戰(zhàn)略而希望建設(shè)的所有項目,它也無法強迫其他國家在本國接受有關(guān)項目。只有接受國表示同意,中國國有企業(yè)才能在該國承接項目,保障運營,提供貸款。自然,接受國只會支持那些符合本國需求和利益的項目。中國明確承認(rèn)這一點,并強調(diào)“一帶一路”應(yīng)通過雙邊對話來推進(jìn),以便將中國的商業(yè)利益“融入”接受國的“發(fā)展戰(zhàn)略”。單從這一點看,“一帶一路”就根本不可能按照中國的單邊戰(zhàn)略展開。
其他國家政府參與共建“一帶一路”,可能是出于需求、貪婪或兩者皆有。發(fā)展中國家迫切需要發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施,以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和提高生活水平。世界銀行估計,到2040年,全球需要97萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施投資,預(yù)計缺口為18萬億美元。因此,“一帶一路”倡議呼應(yīng)的是一種真正的需求,而西方和多邊發(fā)展機構(gòu)幾十年來忽視了這種需求。
需求、貪婪以及相關(guān)的政治斗爭,往往壓倒合理的規(guī)劃,產(chǎn)生了經(jīng)濟可行性可疑的項目,從而造成嚴(yán)重的政治、社會和環(huán)境負(fù)面影響。許多發(fā)展中國家評估項目可行性的能力有限,官僚機構(gòu)的細(xì)密程序往往不敵強大的利益集團。
斯里蘭卡和“一帶一路”
“債務(wù)陷阱外交”論直接源于斯里蘭卡的經(jīng)歷。常見的說法稱,中國借錢給斯里蘭卡,在其南部海岸的漢班托塔建一個大型港口,中國知道斯方會遭遇債務(wù)困境,這讓中國得以用債務(wù)減免來換取該港口的控制權(quán)。印度評論家經(jīng)常說,中國利用“一帶一路”企圖實現(xiàn)其在南亞的“戰(zhàn)略野心”。類似說法在媒體、智庫和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中層出不窮。
這種常見說法存在許多誤解。首先,漢班托塔港項目不是中方提出的,而是由斯里蘭卡前總統(tǒng)(現(xiàn)總理)馬欣達(dá)·拉賈帕克薩的政府提出,并與追求利潤的中國國企合作。其次,這是一個商業(yè)性而非地緣戰(zhàn)略行為,但由于斯里蘭卡方面的治理問題,造成巨大的產(chǎn)能過剩。再次,斯里蘭卡的債務(wù)困境與中國貸款無關(guān),而是源于西方主導(dǎo)的資本市場上的過度借貸和斯里蘭卡經(jīng)濟內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性問題。第四,不存在債務(wù)換資產(chǎn)問題,而是中國一家企業(yè)出于商業(yè)考慮,經(jīng)過艱苦談判,以11億美元的價格租下了港口,斯里蘭卡用這筆錢償還了其他債務(wù),增加了外匯儲備。最后,中國海軍艦艇不能使用該港口,它將是斯里蘭卡本國南部海軍司令部的新基地。
馬來西亞和“一帶一路”
馬來西亞的馬來民族統(tǒng)一機構(gòu)(巫統(tǒng))是該國1957年至2018年的主要執(zhí)政黨,它熱烈歡迎“一帶一路”。與斯里蘭卡一樣,一些分析人士將中馬這種雙邊合作稱為“債務(wù)陷阱外交”:中國被廣泛認(rèn)為在馬六甲海峽尋求軍事和戰(zhàn)略影響力,中國約80%的石油進(jìn)口要通過馬六甲海峽,所以希望通過鐵路“陸橋”完全繞過海峽。與漢班托塔港一樣,有媒體稱中國資助的港口項目與中國的“珍珠鏈”戰(zhàn)略有關(guān)。
然而,就像在斯里蘭卡一樣,“債務(wù)陷阱”等說法是有問題的。鮮有證據(jù)表明中國對有關(guān)項目進(jìn)行戰(zhàn)略指導(dǎo)和協(xié)調(diào);這些合作倡議顯然主要由馬來西亞的商業(yè)、經(jīng)濟和政治需求驅(qū)動。國際貨幣基金組織在2017年底判斷馬來西亞的公共債務(wù)“可控”,并預(yù)測到2022年,其公共債務(wù)相對于GDP將穩(wěn)步下降。(2018年政局“洗牌”后)馬來西亞所謂的“擋回”也相當(dāng)溫和,只有4個“一帶一路”項目被暫停,其他項目則繼續(xù)進(jìn)行,甚至有暫停后又恢復(fù)的。
結(jié)論和政策建議
主流說法將“一帶一路”倡議描述為一種掠奪性國家經(jīng)濟行為,稱中國為達(dá)到地緣政治目的而給窮國設(shè)置陷阱。本文表明,事實上,“一帶一路”倡議的動機主要是經(jīng)濟因素。本文還表明,中國的國際發(fā)展融資體系分散、協(xié)調(diào)不佳,且無協(xié)調(diào)一致的地緣政治目標(biāo)考慮。此外,接受國(如斯里蘭卡和馬來西亞)并不是無助的受害者,它們在中國的發(fā)展融資體系中主動影響結(jié)果。
中國的決策者試圖改善治理,加強與伙伴國非政府組織的關(guān)系。但他們必須走得更遠(yuǎn)。這需要有一個連貫、各方協(xié)調(diào)的決策過程,有足夠的風(fēng)險評估能力做支撐,并根據(jù)嚴(yán)格、明確和可執(zhí)行的規(guī)則而非模糊的指導(dǎo)方針來運作。
由于中國的發(fā)展融資由接受國主導(dǎo),因此這些政府必須承擔(dān)更大責(zé)任,確保項目可行和財務(wù)上可持續(xù)。由于中國的監(jiān)管仍然依賴于東道國的治理,接受方必須加強國內(nèi)法規(guī)、檢查和執(zhí)法能力,以確保相關(guān)項目不會造成社會和環(huán)境危害。
其他國家的決策者不應(yīng)把“一帶一路”作為地緣政治戰(zhàn)略來對待。這會被北京視為西方敵意揮之不去的證據(jù),將助長沖突的螺旋式上升,從而增加大國對抗的風(fēng)險。這也會疏遠(yuǎn)那些渴望發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施卻沒有得到西方援助的發(fā)展中國家。(作者李·瓊斯、沙哈爾·哈梅瑞,汪析譯)