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　　最后是方向問題，“建設大西安都市圈，不能僅強調西安和咸陽，銅川、渭南都需要與西安一體化發(fā)展”。 　　王軍亦認為，西咸一體化進程的滯緩，本質上的問題是過度糾結于行政一體化。而實現功能的一體化，才是最可行的路徑。此外，與其他都市圈相比，西安都市圈內的縣域經濟競爭力較弱，且縣城和都市的差距較大，并不利于西安都市圈的發(fā)展。 　　王軍建議，應該成立大西安建設委員會，由陜西省省長牽頭，西咸兩市的主要領導組成，統(tǒng)籌整體規(guī)劃，把持續(xù)存在多年的兩市在功能和產業(yè)上的布局分歧解決好。 　　兩地的一體化進程，是基于所簽署的一系列行政協議。但有分析認為，行政協議在法律上的屬性并不明確，導致雙方的履約情況并沒有基于法律層面的考核機制。西安和咸陽兩市的財權和政權相互獨立，基于各自短期利益的考慮，難以在一體化發(fā)展中，以長期利益為出發(fā)點，實現真正的合作關系。 　　正是因為行之有效的合作機制的長期缺乏，使得雙方在一體化進程中難以進行目標考核。 　　對此，陜西師范大學教授李忠民稱之為“政策資源的內斂性”，即一個行政區(qū)域內，以行政力量為中心的政策資源對內加強和對外排斥的特性。以咸陽為例，盡管與西安一河之隔，但由于擔心被西安“吃掉”，咸陽曾在過去很長一段時間都不在渭河以南規(guī)劃發(fā)展工業(yè)，而列為蔬菜區(qū)，以此筑成與西安的“隔離帶”。 　　西咸新區(qū)在成立后，未充分發(fā)揮其作用，亦是導致西咸一體化進度滯緩的因素。 　　王軍表示，在西咸新區(qū)由西安托管之前，西咸一體化和大西安建設面臨著三方面困難。首先是西安、咸陽和西咸新區(qū)三個主體資源分散、利益分割。其次是西咸新區(qū)國家級新區(qū)、陜西自貿區(qū)和西安國家級全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等國家級品牌的作用沒有充分發(fā)揮。最后是西咸新區(qū)各組團與西安各開發(fā)區(qū)存在產業(yè)重復建設和同質競爭。 　　2010年底，國務院頒布的《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》明確要求，“推進西安、咸陽一體化進程和西咸新區(qū)建設”，在這一背景下，陜西省把西咸新區(qū)作為大西安建設的重點和突破口，編制《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》。 　　陜西省最初確立的推進思路是“省市共建，以市為主”。陜西省成立了“推進西咸新區(qū)建設委員會辦公室”作為協調機構，指導西安、咸陽兩市的建設。但這一思路沒有取得理想中的效果。 　　后又將西咸辦升級成為實質性的副省級西咸新區(qū)管委會，并將西咸新區(qū)的管理體制由前一階段的省市共建、以市為主，調整為省市共建、開發(fā)建設以省為主的體制。 　　西北政法大學副教授周偉則在一篇文章中指出，西咸新區(qū)的緩沖和輻射作用沒有完全發(fā)揮。即原本西咸新區(qū)的建設，可以起到緩沖西咸一體化的作用。作為西咸一體化的過渡，通過西咸新區(qū)的建設，西安和咸陽兩地政府探索西咸一體化發(fā)展中出現的各種情況和問題，并進行合作解決，以免直接一體化造成矛盾積累過多、千頭萬緒難以下手的局面。 　　“可以說西咸新區(qū)是西咸一體化的重要試驗，可是西咸新區(qū)直到2017年被西安托管之后才有了起色，因此其緩沖作用和輻射作用沒有完全發(fā)揮?！敝軅フf。 　　拆分咸陽之爭 　　找到了問題所在，西安都市圈、西咸一體化又該如何做？ 　　張寶通認為，陜西省應該效仿安徽“三分巢湖”的方式“三分咸陽”，以行政一體化為前提推進西咸一體化，做大西安。 　　張寶通建議，把咸陽主城區(qū)、涇陽、三原、興平、禮泉劃給西安。把干旱和半干旱的乾縣、永壽、武功、扶風、周至、眉縣劃給楊凌，將楊凌打造成中國唯一的農科型中心城市。把煤炭能源和建材資源富集的旬邑、淳化、彬州、長武和富平劃給銅川，把銅川建設為渭北的中心城市。再以西安為中心，與一小時通勤圈內的楊凌、銅川、渭南構建大西安都市圈。 　　“安徽把省委省政府遷到了巢湖邊，通過三分巢湖，做大了省會合肥，也做強了皖江城市帶?！睆垖毻ㄕf，“為了加快西咸一體化，不僅可三分咸陽，也可以將陜西省政府遷到西咸新區(qū)，增加西咸新區(qū)的人口，成為大西安都市圈的新核心?！? 　　在陜西省內，希望以行政一體化推進西安都市圈建設的聲音，并不是少數。 　　2020年9月1日，作為陜西省政協委員的西北大學城市與區(qū)域規(guī)劃研究中心主任劉科偉，在為陜西省“十四五”規(guī)劃的編制工作建言時稱，建議依據國家相關政策，調整優(yōu)化西安都市圈行政區(qū)劃設置，實現西安、咸陽主城區(qū)和西咸新區(qū)行政區(qū)劃整合，消除核心區(qū)及其與外圍空間協調發(fā)展的行政羈絆。 　　另一邊，也有不少反對以行政區(qū)劃合并推進一體化進程的聲音。 　　白永秀認為，西咸一體化，產業(yè)一體化應該是基礎。協同西安、咸陽、渭南、銅川等地的產業(yè)發(fā)展，把部分產業(yè)從西安分離出去，在周邊城市形成產業(yè)生態(tài)鏈，并且要避免產業(yè)布局過程中的惡性競爭。 　　他表示，體制機制一體化是保障，建議陜西省要統(tǒng)一規(guī)劃都市圈內各個地區(qū)的產業(yè)、基礎設施，并設立產業(yè)基金，統(tǒng)一引導和扶持。 　　“在西咸一體化的過程中，合并咸陽是有問題的，正是行政上的一體化阻礙了西咸一體化進程，誰也不要在行政上兼并誰，經濟一體化、功能一體化才是可行的路徑?！卑子佬阏f。 　　王軍則認為，目前將咸陽市整體或咸陽市區(qū)劃入西安的時機似不成熟。他的建議是，通過整合重組現有咸陽市秦都區(qū)、渭城區(qū)，組成新的秦都區(qū)，保證咸陽市市區(qū)主體不作大的調整。將西咸新區(qū)規(guī)劃范圍內的6個街道（鎮(zhèn)）等地整合成新的渭城區(qū)，作為西安市新的城區(qū)，整體劃入西安市管理。 　　此外，依托西咸新區(qū)國家級新區(qū)的大平臺，對西安市和西咸新區(qū)各板塊的產業(yè)整合，防止無序競爭，凸顯國家級品牌的集成優(yōu)勢，以在宏觀層面解決陜西城市群競爭力和大西安建設的問題，中觀層面解決陜西產業(yè)發(fā)展的問題，微觀層面解決西咸新區(qū)、自貿區(qū)和西安全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)等國家級品牌整合的問題。 　?。ㄗ髡撸豪罟?編輯：李博） 責任編輯：楊亞龍